«Vi bidrar i stor grad til ny kunnskap om barnehager og skoler. Målet er at barnehager og skoler skal få nytte av forskning og statistikk for å drive kunnskapsbasert kvalitetsutvikling.»

Virksomhetsmål 4/Del III

Virksomhetsmål 4

Regelverket forstås og etterleves

Udir har som oppgave å legge til rette for økt regelverksforståelse i sektorene og for god implementering av regelverksendringer. Direktoratet skal vurdere forenkling av regelverket for barnehagen og grunnopplæringen. I teksten under beskriver vi hva vi har gjort for å løse disse oppgavene.

Barnehage

I 2015 utredet vi forslag til ny forskrift om tilskudd til private barnehager. Finansieringsmodellene ble sendt på høring 22. mai 2015, med frist 20. august 2015. Utdanningsdirektoratet behandlet 1170 høringsuttalelser. I Statsråd 9. oktober 2015 ble det fastsatt ny forskrift. Forskriften er en videreføring av dagens finansieringsmodell, og trådte i kraft 1. januar 2016.

For å informere om regelverket og sikre mest mulig lik praksis i landet, satte vi i gang flere tiltak i forbindelse med den nye forskriften: Vi har hatt regionsvise møter med fylkesmennene på saksbehandlernivå, vi har publisert informasjon og regneeksempler på nettsidene våre, og fram til nyttår hadde vi en ordning der fylkesmennene kunne sende spørsmål om forskriften fra kommunene og andre direkte til oss. Vi mener at tiltakene samlet har bidratt til å informere om den nye forskriften på en god måte. Beslutningen om å sette av en dag i hver fylkesmannsregion var verdt den ekstra ressursbruken. Fordi det ikke var mer enn rundt 20 deltakere på samlingene, fikk vi gode samtaler og diskusjoner om problemstillinger de ønsket drøftet. Tilbakemeldinger fra fylkesmennene tyder på at de også mener møtene fungerte bra.

Arbeidet med forskriften har vært utfordrende på grunn av svært korte tidsfrister. Dessuten er det svært delte meninger i sektoren om hvordan regelverket bør utformes. I valget av finansieringsmodell hadde særlig KS og flertallet av kommunene et annet syn enn PBL og flertallet av de private barnehagene.

Tilsyn med barnehagemyndighetene

Vi anser at vårt arbeid i 2015 har bidratt til å øke kompetansen til embetene når det gjelder tilsyn med barnehagemyndigheten, og til å styrke regionsamarbeidet mellom embetene. Samtidig ser vi at det gjenstår en del arbeid fremover. Vi er bekymret for om barnehagemyndighetene har tilstrekkelig kompetanse til å avdekke lovbrudd i sine tilsyn med barnehagene. Vi viser i denne sammenheng til rapporten «Spørsmål til Barnehage-Norge 2015», hvor det fremgår at det kommunale tilsynet bare avdekker brudd på barnehageloven i 5 % av tilsynene. Dette tallet samsvarer ikke med funnene fra fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet i 2014. Fylkesmennenes tilsyn viser at barnehagemyndighetene ikke er gode nok til å vurdere om barnehagene følger regelverket. Tilsyn og veiledning med barnehagene blir heller ikke gjennomført slik at det er egnet til å avdekke om tjenestetilbudet er i tråd med barnehageloven. Dataene fra spørringen tyder derfor på at barnehagetilbudet ikke drives i tråd med minstekravene i loven – på tross av at barnehagemyndigheten gjennomfører tilsyn.

Grunnopplæringen

Opplæringsloven med forskrifter skal sikre den enkelte elev og lærling en god kvalitativ opplæring i et trygt og omsorgsfullt miljø. Vi mener at sektorens kapasitet til å forvalte et omfattende og komplekst regelverk, som dessuten endres og øker i omfang år for år, ikke er tilstrekkelig. Når sektoren ikke er trygg på hvordan regelverket skal forstås, går dette også utover evnen til å bruke handlefriheten. Sektoren synes å være avhengig av en permanent, statlig ressurs for informasjon og opplæring - også om regelverk som ble vedtatt år tilbake, f.eks. regelverket om spesialundervisning og skolemiljø. Vi ser at embetene er en viktig nøkkel når det gjelder klagebehandling, tilsyn og veiledning. På den annen side erfarer vi at det er stor variasjon i embetenes kompetanse, kapasitet og effektivitet på regelverksområdet.

Direktoratet ser at det er rom for forenkling av regelverket, blant annet å gjøre forskrift til opplæringsloven lettere tilgjengelig. Vi har særlig arbeidet med regelverket om individuell vurdering, noe vi vil fortsette med i 2016. Vi har informert om endringene skriftlig og på samlinger, også på en egen samling for embetene. Det er for tidlig å si om disse forenklingene og den informasjonen vi har gitt, har ført til bedre regelverksetterlevelse i sektoren.

Vi bør vurdere om det kan være hensiktsmessig å redusere omfanget av minimumskrav i lov og forskrift. På den annen side ser vi at det vil være vanskelig å prioritere hva som fortsatt «må» være felles i grunnopplæringen, og hvilke krav som kan tas bort, for på den måten å sikre bedre regelverksetterlevelse på de prioriterte områdene - som vi eventuelt velger å prioritere. Direktoratet anbefaler at regelverket gjennomgås med sikte på å vurdere om det bør åpnes for større lokal handlefrihet på noen områder.

Utdanningsdirektoratet har også i 2015 arbeidet aktivt for å forbedre regelverksinformasjonen på Udir.no. Høsten 2015 har vi fulgt opp spørringen i 2012 og spurt Skole-Norge om bl.a. vår «Informasjon om regelverket». Vi vil følge opp resultatene fra undersøkelsen i 2016.

Vi har redusert områder med potensiell snøballeffekt

Rapporten om rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolesektoren (Grindheimrapporten) fremhever at samhandlingen mellom stat, skoleeier og den enkelte skole kan føre til en «snøballeffekt» hvor skolene dokumenterer langt mer enn det som følger av kravene i regelverket. Det betyr at aktørene legger gradvis flere lag utenpå kravene som følger av regelverket. Denne snøballeffekten blir blant annet utløst når statlige myndigheter konkretiserer kravene i regelverket gjennom statlige veiledninger. I Tildelingsbrevet 2015 ba departementet oss om å følge opp Grindheimrapporten.

Konkretisering av kravene i regelverket kan aldri gå lenger enn de kravene som følger av opplæringsloven med forskrifter. Samtidig er det helt nødvendig å konkretisere kravene for at skolene og skoleeierne skal få eksempler på god praksis, og for at det skal være mulig å føre tilsyn med om skolene og skoleeier følger regelverket.

Vi er opptatt av at felles nasjonalt tilsyn bidrar til en bedre skole. Det er uheldig dersom enkelte krav i tilsynsopplegget for felles nasjonalt tilsyn oppfattes på en annen måte enn det som har vært meningen fra nasjonale myndigheter. Dette kan skape større dokumentasjonskrav enn regelverket krever. Både ut fra Grindheimrapporten og basert på våre egne evalueringer av felles nasjonalt tilsyn, har vi i 2015 identifisert noen områder der vi ser at det kan være fare for den nevnte snøballeffekten. Vi har på denne bakgrunnen gjort justeringer i det felles nasjonale tilsynet. Disse justeringene blir innarbeidet i tilsynet fortløpende.

RefLex – et nettbasert egenvurderingsverktøy for regeletterlevelse

Vi har utviklet et nettbasert verktøy som gir skoler og skoleeiere hjelp til å vurdere egen praksis opp mot regelverket. Verktøyet ble lansert i januar 2015 for offentlige skoleeiere. RefLex har inntil nå inneholdt temaene for det felles nasjonale tilsynet. Avslutningsvis i 2015 ble også to tema om psykososialt miljø lansert i systemet. Lansering av psykososialt miljø i RefLex er et konkret virkemiddel med direkte betydning inn mot flere av målene i Djupedalsutvalgets utredning om virkemidler for et trygt psykososialt miljø.

I 2015 har vi utviklet dette verktøyet for kommunen som barnehagemyndighet, og vi har begynt på et tilsvarende verktøy for frittstående skoler. I tillegg til å stimulere til økt regeletterlevelse gjennom egenvurdering, skal verktøyet bidra til å tydeliggjøre dokumentasjonskravene i tilsynet. Vi mener verktøyet vil bidra til å redusere omfanget av dokumentasjonen som sendes inn i forbindelse med tilsynet, fordi verktøyet tydeligere viser hva tilsynsmyndigheten ber om.

Fra og med 2016 vil vi utvide RefLex til å omfatte egenvurdering av pliktene på skoleeiernivå. Vi vurderer at RefLex kan være et nyttig verktøy for skoleeiere, slik at de blir bevisste på sitt systemansvar, og hva det innebærer.

Utdanningsdirektoratet mener RefLex er et relevant verktøy som bidrar til å sikre at regelverket forstås og etterleves. Måltallene som er satt for bruken av verktøyet, er nesten nådd når det gjelder andelen skoler som har startet eller begynt på egenvurdering i RefLex. Utdanningsdirektoratet legger til grunn at måltallet ville vært nådd om det nye temaet psykososialt miljø hadde blitt lansert etter planen, fremfor helt avslutningsvis i året. Når det gjelder andelen skoleeiere som har bedt om skolens egenvurdering, så er måltallet nådd.

Implementering av nytt regelverk

14 av 18 utdanningsdirektører svarte i desember 2015 på den første obligatoriske, halvårlige spørreundersøkelsen om Fylkesmannen opplevde tilfredshet med Udirs informasjon om nytt regelverk. Embetene ble bedt om å svare på spørsmål knyttet til informasjon om nytt regelverk på barnehage- og opplæringsfeltet. Det var fastsatt en skala fra 1-6 der 1 ga uttrykk for «i svært liten grad» og 6 «i svært stor grad». Anbefalt ambisjonsnivå og ønsket resultat var i forkant satt til 4,5, mens akseptabelt resultat var 4,0 til 4,5. Mindre enn 4,0 vurderte vi ikke som godt nok.

Embetene synes å mene at vår skriftlige informasjon om nytt regelverk i litt større grad setter dem i stand til å løse sine oppgaver, enn hva den muntlige informasjonen vår gjør. Gjennomsnittlig er tilbakemeldingene innenfor det ønskete ambisjonsnivået når det gjelder det skriftlige 4,7, og innenfor det akseptable ambisjonsnivået når det gjelder det muntlige 4,3. I den grad noen svar skiller seg ut, er det at skriftlig informasjon om nytt regelverk er veldig nyttig for embetenes klagebehandling på skole- og opplæringsfeltet, ettersom 71 % svarte 5 eller bedre. Mens muntlig informasjon om nytt regelverk er mindre nyttig for å føre tilsyn på barnehageområdet ettersom 28,6 % svarte 3. (…) Det fremgår ikke hva grunnen til dette er. Vi vil likevel peke på at regelverket om tilskudd til private barnehager over tid har vært krevende også for embetene, og det kan ha gitt utslag på embetenes svar. I de obligatoriske kommentarfeltene skriver flere at nettsidene våre har blitt bedre, og at vårt skriftlige materiale er oppdatert og relevant. Samtidig kan et stort omfang gjøre det vanskelig å holde god oversikt. Språket vårt kan gjøres enklere og tekstene kortere.

Flere skriver at våre samlinger er relevante, at innlederne våre er gode, og at de er godt fornøyde. Samtidig er det et uttrykt ønske om at vi er tydeligere på målgruppe og formål i våre invitasjoner. Vi bør i større grad åpne for aktivisering av deltakerne gjennom oppgaveløsning, dialog, refleksjon og diskusjon. Noen ber også om at embetenes erfaringer brukes i større grad. Udir vil følge opp resultatene sammen med embetene for å treffe best mulig med våre opplæringstiltak.

Kommentarene tyder på at flere har gitt tilbakemelding på vår informasjon om regelverket generelt, og ikke kun om nytt regelverk. Før neste undersøkelse skal gjennomføres, kan det derfor være aktuelt å endre spørsmålene. For å få et større datagrunnlag kan vi vurdere om flere enn utdanningsdirektørene skal spørres.

Ny friskolelov - implementering av nytt regelverk og forståelse av eksisterende regelverk

Forslag til ny friskolelov var på høring våren 2015, og de fastsette endringene trådte i kraft 1. august 2015. Utdanningsdirektoratet har informert sektoren om nytt regelverk. Vi har også informert om regelverket på konferanser arrangert av friskoleorganisasjonene. Nye tolkningsuttalelser blir lagt ut på våre hjemmesider. Utdanningsdirektoratet jobber aktivt for at sektoren skal finne den regelverksinformasjonen de trenger på våre nettsider.

Vi har fått tilbakemeldinger fra både fylkesmenn og skolesektoren om at det nå er lettere å finne informasjon om regelverk på nettsidene våre. En utfordring er likevel å få informert fylkesmennene tilstrekkelig om friskoleloven og voksenopplæringsloven. Vi har fått informasjon om at friskoler blir sendt videre til Utdanningsdirektoratet fra fylkesmennene, med begrunnelse at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å svare på en del henvendelser fra skolene. Vi antar at dette kan ha sammenheng med at vi både behandler søknader om godkjenning og fører tilsyn med friskolene. Fylkesmennenes kontakt med friskolene er derfor mer begrenset enn den er for de offentlige skolene.

Det ble utarbeidet nye forskriftsbestemmelser, og flere forskriftsendringer vil bli sendt på høring våren 2016.

Generelt om friskoler

Privatskoleloven endret navn til friskoleloven høsten 2015. I tillegg til navneendring ble det blant annet lagt til to nye grunnlag for godkjenning. Det var «særskilt profil» og «videregående opplæring i yrkesfaglege utdanningsprogram». Skoler som skal godkjennes på grunnlag av særskilt profil, må ha en særskilt profil med spesiell faglig oppmerksomhet rettet mot et emne, eller en særskilt profil gjennom bruk av en annen pedagogikk. I etterkant ble det også iverksatt et omfattende forskriftsarbeid etter oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Innføring av nye grunnlag medfører også en krevende prosess for å fastsette de skjønnsmessige rammene for godkjenning av skoler etter de nye grunnlagene.

Det har vært en liten økning i søknader etter friskoleloven i løpet av 2015. Dette kan skyldes at det er innført to nye grunnlag for godkjenning.

Last ned tabellen

StyringsparametreTabell

Prosjektet regelverk i praksis

2015 var året da tiltakene kom skikkelig i gang. Det er prosjekter i gang i store deler av landet og både fylkeskommuner, kommuner og enkeltskoler er involvert på ulik vis.

Delprosjektet «Dialog og nettverk», der direktoratet og fylkesmannsembetene samhandler med kommuner i Vesterålsregionen i Nordland og i Østfold, forteller oss at mer dialogbaserte arbeidsmetoder kan vise seg hensiktsmessige også i arbeid med regelverket. At skoleeiere og skoleledere gis anledning til felles refleksjon og skjønnsutøvelse sammen med kolleger fra andre kommuner, og med de statlige representantene som veiledere, gir et annet eierforhold og bedre dybde i arbeidet med regelverksetterlevelse.

Erfaringene oppsummeres fortløpende og vil bli sammenfattet ved utgangen av prosjektperioden. Et eksempel fra Sortland kommune, der kommunalsjefen uttaler følgende om effekten av arbeidet;

  • Økt profesjonalitet hos saksbehandlere, skoleledere og lærere.
  • Felles tolkning av regelverk mellom kommunene.
  • Vi finner praksisendringer i alle deltakerkommunene.

Et annet eksempel fra Fredrikstad;

Fredrikstad kommune har høsten 2015 gjennomført «foreldreskole» for alle foreldre på 1. trinn. Tilbudets formål var å gi foreldrene bedre kjennskap til regelverket, samt bedre forståelse for rollene i utdanningssektoren. Kommunen har utarbeidet en egen folder om foreldreskolen.

Regelverk i praksis vektlegger også kompetanseheving av ansatte i direktoratet og i fylkesmannsembetene. I tillegg til opplæring på selve regelverket deltar mange i programmet «Den praktiske skole- og skoleeierhverdagen». Formålet her er at deltakerne skal kjenne til og forstå variasjonen i praksis og kultur blant kommunene/fylkeskommunene, og dermed også få økt bevissthet om betydningen av variasjon og tilpasning av formidling, støtte og de virkemidlene vi velger i møte med skoleeiere og skoleledere. Tilbakemeldingene så langt tyder på at deltakelsen har hatt betydning for arbeidet med den enkeltes daglige oppgaveportefølje.

Last ned modellen

Grafikk

Utgiver
Utdanningsdirektoratet

Ansvarlig redaktør
Helge Lund

Foto
Tine Poppe

Design og grafisk produksjon
Dinamo AS

Trykk
07 media

Redaksjonen
Doris Amland (redaktør)
Angela Kreher
Anne Kristine Larsen
Arne Eltvik
Julia Stelzer Pettersen
Karen Bø
Line Mork
Marit Helen Bakken
Marit Solvoll
Morten Haug Frøyen