«Vi bidrar i stor grad til ny kunnskap om barnehager og skoler. Målet er at barnehager og skoler skal få nytte av forskning og statistikk for å drive kunnskapsbasert kvalitetsutvikling.»

Faste oppdrag/Del IV

Faste oppdrag

Her følger en beskrivelse av vårt arbeide med løpende faste oppgaver. Dette er en vurdering av hovedtrekkene i direktoratets virksomhet. Vi hjelper også Kunnskapsdepartementet i arbeidet med utforming og oppfølging av stortingsmeldinger, proposisjoner, strategier og handlingsplaner.

Kvalitetsutvikling

Rammeplan og læreplanverk

Vi følger opp den eksisterende rammeplanen for barnehagene og læreplanverket for Kunnskapsløftet. Innenfor fag- og yrkesopplæringen har vi igangsatt en pilot hvor fire faglige råd skal få større innflytelse på læreplanene i Vg3.

System for oppfølging av læreplaner

Arbeid med læreplaner og vurdering er skolens kjernevirksomhet. Gjennom vårt system for oppfølging av læreplaner (SOL) har vi fått systematisk kunnskap om hvordan læreplanene fungerer som styringsdokumenter på ulike nivåer i utdanningssektoren.

SOL-rapporten for 2014/2015 viser at det fortsatt er behov for å tydeliggjøre hva lokalt arbeid med læreplaner etter LK06 innebærer, og at arbeidet skal være kontinuerlig og systematisk på tvers av ulike nivåer i utdanningssektoren. Vi må kommunisere hva god læreplanforståelse er, og hvordan læreplanene skal fungere som styringsdokumenter, slik at intensjonene i LK06 i større grad blir realisert i praksis.

I nasjonale og lokale satsinger og kompetansetiltak må arbeid med læreplaner i større grad inngå i tiltakene, også når anskaffelser utarbeides og i møter med tilbydere av etter- og videreutdanning. I fag- og yrkesopplæringen, både i skole og bedrift, er det behov for å kommunisere hva lokalt arbeid med læreplaner innebærer. Visning av læreplaner på Udir.no må støtte opp om en helhetlig forståelse av LK06 som utgangspunkt for det lokale arbeidet.

Vi ser også på hvordan vi omtaler sammenhengen mellom arbeidet med læreplaner og vurdering i samlinger vi arrangerer, i ressurser som vi utarbeider og i forbindelse med andre tiltak som Regelverk i praksis. Vi bruker SOL som kunnskapsgrunnlag for å planlegge fagsamlingen for de nasjonale sentrene. Samtidig som vi har iverksatt tiltak for å styrke læreplanforståelsen og arbeidet med læreplaner basert på funn og anbefalinger i SOL, er det viktig å fremheve at det fortsatt er en vei å gå for å styrke det lokale arbeidet med læreplaner. I den sammenheng kan SOL være et viktig redskap for å identifisere hva som er de viktigste utfordringene, og gi gode anbefalinger om hvordan ulike avdelinger i Udir kan samarbeide for best mulig å følge opp utfordringene.

Oppvekst- og læringsmiljø

Både nasjonale og internasjonale undersøkelser viser at de aller fleste elevene i norsk skole trives, og at de har en god relasjon til lærerne sine. De siste årene har det også blitt mindre uro i læringsøktene. Undersøkelser indikerer også at det er færre som opplever mobbing og krenkelser, men dette er fortsatt et stort problem. I Elevundersøkelsen 2015 oppga 3,7 prosent av elevene at de var blitt mobbet to til tre ganger i måneden eller oftere. 14,3 prosent av elevene har opplevd en eller flere krenkelser to til tre ganger i måneden eller oftere. Både når det gjelder mobbing og krenkelser, er det en liten nedgang fra 2014. Ifølge elevene er skolen uvitende om mye av det som skjer, og mange elever opplever at de ikke får hjelp. Rapporten «Skolers arbeid med elevenes psykososiale miljø» (NOVA og AFI, rapport 14/15) viser at selv de skolene som jobber godt med skolemiljøet, opplever at de ikke får bukt med mobbing og krenkelser. Mobbingen tar stadig nye former, og skolens arbeid er komplekst. Skolene har mange tiltak, men forskerne bak undersøkelsen mener det har vært litt for mye vekt på tiltak knyttet til atferd og klasseledelse, og for få tiltak for samvær og fellesskapsfølelse.

Grafikk

Bedre læringsmiljø

Satsingen Bedre læringsmiljø ble avsluttet i 2015. En evaluering viser at elevenes læringsmiljø har fått mer oppmerksomhet, og at mange skoleeiere og skoler jobber mer systematisk med dette. Samtidig viser funnene over at det fortsatt er mye å jobbe med for å sikre at alle elever opplever et godt og inkluderende læringsmiljø. Vi må bl.a. jobbe mer med å forebygge, avdekke og håndtere mobbing og krenkelser. Utdanningsdirektoratet har sammen med Fylkesmannen i hvert fylke identifisert skoler og kommuner som må jobbe mer intensivt med mobbing og læringsmiljø. Vi følger opp alle kommunene gjennom et eget prosjekt, og noen får tilbud om veiledning. Framover vil vi også utvikle flere tilbud om kompetanseutvikling og støtte til det arbeidet skoleeiere og skoler gjør for å sikre elevene et godt og inkluderende læringsmiljø.

Trivsel i barnehagen

På samme måte som det har vært viktig å utvikle og kommunisere et tydelig kunnskapsgrunnlag for læringsmiljøfeltet i skolesammenheng, er det behov for å utvikle og systematisere kunnskapen om hvilke forhold som er grunnleggende for å skape et godt læringsmiljø i barnehagen. Læringsmiljøsenteret utarbeidet etter oppdrag fra oss en synteserapport om barnehagens læringsmiljø i 2015. Sektors stemme og involvering av ulike aktører er en viktig del av kunnskapsinnhentingen. Høsten 2015 arrangerte vi regionale konferanser, blant annet for å få innspill fra praksisfeltet.

Kvalitetsvurdering, dokumentasjon og analyse

Prøve- og eksamensordninger

Prøveadministrasjon

PAS2 har som mål å sikre sikker, effektiv og lettfattelig administrasjon av eksamen og prøver. Gevinstene fra prosjektet skal være reduserte administrasjonskostnader, bedre omdømme og reduserte IT-kostnader. Det vil bli gevinster for Utdanningsdirektoratet og for fylkesmenn, men de store gevinstene vil være ute i sektoren, fordi det er der de store brukergruppene av PAS2 finnes: hos skoler, i kommuner og fylkeskommuner og blant sensorer.

Nasjonale prøver

Nasjonale prøver ble gjennomført uten problemer. I år kan skoler og kommuner for første gang sammenlikne sine egne resultater i regning og engelsk med fjorårets. Det betyr at det i årene som kommer, blir lettere for rektorer og kommuner å se effekten av lokale lærings- og utviklingstiltak. For første gang la vi til rette for gjennomføring på nettbrett. Dette gjør at skoler som bruker nettbrett i sin undervisning, får bedre forutsetninger for å gjennomføre prøvene på en enkel måte.

Vi er bekymret over at det i enkelte kommuner er mange elever som ikke har deltatt på prøvene. Dette gjelder ikke elever som er fritatt, men elever som av andre årsaker ikke har gjennomført prøvene. Dette kan tyde på dårlige rutiner og systemer for gjennomføringen. Det er spesielt mange som ikke registrerer resultater på leseprøvene. Vi forventer at dette vil bedre seg neste år når leseprøvene blir elektroniske.

En ny analyserapport for nasjonale prøver ble lansert i administrasjonssystemet PAS i 2014. Denne analyserapporten har blitt videreutviklet i år. Sammen med analyserapporten har lærere og skoler fått tilgang til bedre lærerveiledninger som gir hjelp til å følge opp resultatene overfor den enkelte elev, i klassen og på skolen.

Udir har gjennomført en medieanalyse av nasjonale prøver. Vi har ennå ikke resultatene fra 2015, men inntrykket er at debatten rundt nasjonale prøver blir stadig mer nyansert og konstruktiv. Det er få saker om rangering. Lokalt er det mange nyhetssaker som handler om kvalitetsutvikling.

Karakter- og læringsstøttende prøver

Frivillige karakterstøttende og læringsstøttende prøver ligger i prøvebanken. Prøvebanken gjennomgår nå en oppgradering for å gjøre den mer brukervennlig og gi bedre resultatrapporter. Vi forventer at bruken av de frivillige karakterstøttende og læringsstøttende prøvene vil øke når prøvebanken blir enklere å bruke for lærere.

Kartleggingsprøver

Det har foregått en mediedebatt rundt formålet og bruken av kartleggingsprøver, særlig knyttet til øving før prøvene. Utdanningsdirektoratet har vært tydelige på formålet med kartleggingsprøvene. Vi vurderer at det er viktig å fortsette å understreke forskjellen mellom kartleggingsprøver og nasjonale prøver.

Eksamen

Eksamen ble gjennomført uten problemer. Både trykking, pakking og forsendelse av eksamensoppgaver og kandidatbesvarelser forløp som normalt både våren og høsten 2015.

Direktoratet har høy beredskap under eksamensgjennomføringene og håndterer alle henvendelser fortløpende, men antall henvendelser er relativt få og har vært sterkt fallende de siste årene. Dette er etter vår vurdering et uttrykk for at alle som arbeider med eksamen, både sentralt og lokalt, har en profesjonell og godt planlagt gjennomføring.

Gjennom 2015 har vi arbeidet med å utvikle en ny elektronisk tjeneste for administrasjon av eksamen, og høsten 2015 ble en minimumsversjon tatt i bruk. Gjennomføringen har vært svært god med lite behov for brukerstøtte og få feilmeldinger om den nye tjenesten.

Våren 2015 var gjennomsnittskarakteren lav for matematikkeksamen i grunnskolen og eksamen i praktisk matematikk i videregående opplæring. Resultatene har de siste årene vært svake. Dette bekymrer oss, og vi har sammen med Nasjonalt senter for matematikk i utdanningen evaluert noen eksamener. Vi vil bruke resultatene fra evalueringen til å styrke kvalitetssikringsarbeidet med eksamen.

Forsøket med tilgang til Internett under eksamen er nå avsluttet. Hensikten med forsøket har vært å se om Internett kan fungere som hjelpemiddel på linje med andre hjelpemidler. Dette var viktig å undersøke fordi mange av læremidlene, oppslagsverkene og ressursene elevene bruker i opplæringen, etter hvert er nettbaserte, og mange skoler bruker ulike ressurser og informasjon fra nettet aktivt i opplæringen. I all hovedsak blir forsøket vurdert som vellykket, og et stort flertall av elevene mener ordningen bør videreføres for alle elever, men ikke nødvendigvis i alle fag. Dette mener også et flertall av lærerne, mens sensorene på sin side er mer delt i sitt syn.

Erfaringene fra forsøket vil være en del av vårt kunnskapsgrunnlag når vi skal utvikle eksamen videre de nærmeste årene.

Standpunktvurdering

I Norge er det slik at de aller fleste karakterene på elevenes vitnemål er standpunktkarakterer fastsatt av elevens lærer. Flere forskningsrapporter har over tid belyst og problematisert at det er for store forskjeller i fastsetting av standpunktkarakterer. Det betyr at standpunktvurderingen i Norge er for variert og tilfeldig, noe som betyr at karakterene på elevenes vitnemål ikke uttrykker det samme.

Utdanningsdirektoratet mener det er et stort behov for å heve lærernes kompetanse i standpunktvurdering, blant annet for å ivareta elevenes rettsikkerhet og sikre samfunnet pålitelig informasjon om norske elevers kompetanse etter endt opplæring. De neste årene ønsker vi derfor å satse på å styrke lærernes kompetanse i standpunktvurdering.

Vurdering for læring

Forskning viser at lærernes vurderingspraksis har stor innvirkning på elevenes læring, og at satsingen Vurdering for læring (VFL) har ført til endret vurderingspraksis. Samtidig er det til dels store forskjeller. Gapet synes å øke mellom de lærerne og skolene som har en god vurderingspraksis, og de som ikke gir elevene de samme læringsmulighetene. Alle fylkeskommuner, 261 kommuner og 78 frittstående skoler har til nå deltatt i satsingen, som i hovedsak er samlingsbasert og innrettet mot skoleeiernivået. Tilbudet videreføres til 2017. Nytt av året er et nettbasert kompetansetilbud i vurdering som er skolebasert, dvs. innrettet mot hele skoler. Formålet er å bidra til kollektive lærings- og utviklingsprosesser på skolen ved å støtte skoleledere i å drive utviklingsprosesser, og lærere i å videreutvikle vurderingspraksisen i klasserommet. Tilbudet, som er en såkalt MOOC, rekrutterte 218 skoler med til sammen 6350 lærere og skoleledere på få måneder.

Internasjonalt arbeid

Deltakelse i internasjonalt arbeid

Utdanningsdirektoratet deltar i en rekke internasjonale prosjekter, komiteer, nettverk og arbeidsgrupper. Nytt i 2015 er strategien for direktoratets internasjonale arbeid Internasjonal strategi 2015-2020, en strategi som understreker at det internasjonale arbeidet skal bidra til å øke kunnskapsgrunnlaget i og om norske barnehager og norsk grunnopplæring.

Vi deltar aktivt i internasjonalt forsknings- og indikatorsamarbeid i OECD og i IEA, en uavhengig internasjonal sammenslutning av forskningsinstitusjoner og statlige forskningsetater. Norge deltar også i EU-prosjekter, spesielt på området fag- og yrkesopplæring. Direktoratet bidrar med innspill til Eurydice om barnehager og grunnopplæringen. Vi rapporterer til Eurydice på mange områder og bruker hvert år mye tid og ressurser på dette. I 2015 har vi gjort Eurydice-rapportene tilgjengelige på intranettet vårt, men bruken av data og temarapporter er liten i forhold til arbeidsmengden som kreves for å samle informasjon i tråd med retningslinjene fra Eurydice.

Rapporter fra internasjonale undersøkelser

OECD publiserte 15. september temarapporten Student, computers and Learning (SCL). Dette er en PISA-rapport fra PISA 2012 som baserer seg på data fra en tilleggsundersøkelse der norske elever deltok. Tilleggsundersøkelsen ble gjennomført samtidig med hovedundersøkelsen og med samme utvalg som PISA 2012.

ILS og IKT-senteret publiserte en nasjonal analyserapport fra ICILS 2013, (International Computer and Information Literacy Study), i november 2015. PISA (SCL) og ICILS gir tilsynelatende motstridende resultater på en del spørsmål. Dette kan i hovedsak forklares ved at PISA benytter andre og bredere kategorier som i mindre grad enn ICILS klarer å fange opp detaljer. For eksempel skårer Norge svært høyt på elever som rapporterer at en datamaskin ble brukt i matematikktimen i den siste måneden, mens Norge skårer lavt på et lignende ICILS-spørsmål hvor det spørres om “bruk av PC i undervisningen siste uke”.

Vår vurdering er at innholdet i rapporter fra internasjonale undersøkelser blir mer relevant dersom fokuset flyttes fra rangering av land, til hva vi kan lære faglig og bruke i utviklingen av egen praksis. Vi vil derfor prioritere å bestille kortere temarapporter som går i dybden på utvalgte temaer, framfor heldekkende rapporter om norske resultater. Denne tilnærmingen muliggjør også målgruppetenkning, f.eks. med spissede rapporter rettet mot lærere og lærerutdanningen.

Rekruttering av skoler til internasjonale undersøkelser

I 2015 har TIMSS, TIMSS Advanced, PISA og ICCS og PIRLS field trail blitt gjennomført. I november 2014 ble det obligatorisk deltakelse for skoler og elever som blir trukket ut til å være med i de internasjonale undersøkelsene. Skoler som blir trukket ut til å delta, trenger ikke lenger å innhente samtykke fra elevene og elevenes foreldre, og dette har lettet skolenes arbeidsbyrde. Det har vært svært få negative reaksjoner på bestemmelsen om obligatorisk deltakelse.

Deltakelse i ny internasjonal undersøkelse for styrere og ansatte i barnehage

KD besluttet i 2015 at Norge skal delta i en ny undersøkelse, Early Childhood Education and Care (ECEC) Staff Survey, i regi av OECD. Undersøkelsen bygger på erfaringer fra TALIS og skal gjennomføres i 2018.

ECEC Staff Survey vil blant annet være en nyttig informasjonskilde for å få kunnskap om barnehagepersonalets utdanning og kompetanseutvikling, hvordan sikre et godt miljø for læring og trivsel i barnehagen og å motivere personalet og rekruttere og beholde ansatte i barnehagen. Undersøkelsen skal utvikle et internasjonalt rammeverk for analyse og vurdering av hva som faktisk skjer i barnehagene, og kunne bidra til å skape policy-relevante diskusjoner om utviklingen av barnehagefeltet.

Erfaringer blant annet fra gjennomføringen av Spørsmål til Barnehage-Norge i 2014 tyder på at det kan bli en utfordring å oppnå en svarprosent som tilfredsstiller OECDs krav til deltakelse i internasjonale sammenlikninger. Utdanningsdirektoratet vurderer at det må gjøres en ekstra innsats for å motivere aktørene i sektoren i forkant, slik at et tilstrekkelig antall barnehager og ansatte deltar i undersøkelsen.

Utdanningsdirektoratets bidrag til å markere norsk ståsted internasjonalt

OECD har en betydelig satsing på utdanningsfeltet når det gjelder indikatorutvikling, komparative studier, landgjennomganger på prioriterte områder og mer utviklingsrettede prosjekter.

I 2015 arrangerte Norge en PISA-metodekonferanse for forskere og politikkutformere. PISA har hatt betydning for politikk- og metodeutviklingen i mange land. På konferansen ble viktige metodiske problemstillinger drøftet. En slik metodekonferanse har ikke tidligere vært arrangert, og tiltaket ble godt mottatt av deltakerne.

I internasjonale fora som CERI har Norge etterspurt synergier mellom de prosjektene og studiene OECD setter i gang. I 2015 har dette spesielt handlet om ulike initiativ knyttet til testing av sosio-emosjonelle ferdigheter.

Internasjonale besøk

Det er stor interesse internasjonalt for norsk barnehage og skole, og Utdanningsdirektoratet tok imot 16 internasjonale delegasjoner i 2015. Vi prioriterer først og fremst representanter for nasjonale og regionale utdanningsmyndigheter og internasjonale samarbeidspartnere, men får en rekke henvendelser også fra andre grupper. I 2015 har blant annet fag- og yrkesopplæring, rektorutdanningen og demokrati og menneskerettigheter stått på agendaen under besøkene.

Forvaltning

Lokalt initierte forsøk

Opplæringsloven § 1-4 om forsøk er ikke en ordinær unntakshjemmel. Det innebærer at hjemmelen ikke kan benyttes bare med den begrunnelse at de vanlige reglene ikke passer i den situasjonen en står overfor. I begrepet forsøk ligger det at hensikten må være å finne ut hva en selv og andre kan lære ved å prøve ut alternative ordninger på det aktuelle området. På grunnlag av de erfaringer som gjøres, kan det så være aktuelt å endre regelverket.

Direktoratet opplever en økt interesse, særlig blant fylkeskommunene, for å gjennomføre lokalt initierte forsøk. Vi erfarer at gjennomførte, evaluerte forsøk kun unntaksvis fører til endringer i regelverket. Dette kan ha sammenheng med at de lokalt initierte forsøkene gjennomføres i for liten skala, eller at forsøket kun dekker et lokalt behov. Direktoratet anbefaler at lokalt initierte forsøk gjennomføres i en større skala enn i dag, f.eks. ved at flere fylkeskommuner deltar i det samme forsøket.

Friskoler

Utdanningsdirektoratet har ansvar for saksbehandling av søknader om godkjenning av nye skoler og om driftsendringer etter friskoleloven, opplæringsloven §§ 2-12 og 3-11 og voksenopplæringsloven kap. 4.

Som i 2014 har svært mange søknader vært mangelfulle, og vi har innhentet supplerende informasjon fra søkerne. Dette krever ressurser fra vår side og medvirker til at saksbehandlingstiden blir lengre. Søknader mottatt før 1. april 2014, er med få unntak behandlet før 1. april 2015. Høsten 2015 er det behandlet rundt 25 søknader etter privatskoleloven som kom innen 1. april 2015. Stortinget vedtok ny friskolelov våren 2015. Dette førte til en ekstraordinær søknadsfrist, 15. august 2015, for de to nye grunnlagene i loven. På bakgrunn av den nye loven som ble vedtatt, og det merarbeidet det medførte, bevilget Kunnskapsdepartementet penger til en ny stilling på friskolefeltet. Dette har medvirket til at det ikke har blitt lengre saksbehandlingstid enn det har vært tidligere år.

Tre av skolene ble godkjent etter den midlertidige dispensasjonshjemmelen. To av de nye grunnskolene er ungdomstrinn ved eksisterende videregående skoler. Søknader om driftsendringer gjelder f.eks. endringer i læreplaner, elevtall, driftstillatelser, dispensasjoner og skolepenger.

Noen av de 24 klagene på avslag er omgjort i Udir, andre er oversendt KD for endelig klagebehandling. Dette er klager knyttet til søknader om oppretting av nye skoler og endringer ved eksisterende skoler. Klagene gjelder vedtak etter både friskoleloven og voksenopplæringsloven. Vi har ikke godkjent nye skoler etter voksenopplæringsloven kapittel 4 i 2015, men eksisterende skoler har fått godkjent nye tilbud, og noen har fått godkjent at de kan flytte skolen til en annen del av landet.

Last ned tabellen

Tabellen nedenfor viser en oversikt over vårt arbeid med søknader i 2014 og 2015Tabell

Fortsatt fokus på læring i tilsynet

Et treffsikkert tilsyn er et effektivt virkemiddel for å bidra til å sikre barn og unge et tilbud i samsvar med Stortingets intensjoner om et trygt og likeverdig barnehage- og opplæringstilbud av høy kvalitet.

Vi har også i 2015 hatt fokus på å kombinere tilsyn og veiledning for å skape endring. Tilbakemeldinger fra fylkesmannsembeter, kommuner og skoleledere viser at et lærende tilsyn oppfattes som positivt. I Difis rapport om statlig styring av kommunene (2015:19) skriver Difi at holdningen til tilsynet på grunnskoleområdet synes å ha endret seg de senere årene. Informanter på alle nivåer i Difis intervjuer gir tilbakemelding om at dagens tilsynsmetodikk er bedre egnet til å nå målsettingen om gode kommunale tjenester.

Tilsynsresultatene viser at læring i tilsynene fører til at skoleeiere og barnehagemyndighet raskere korrigerer det som avdekkes i tilsyn. Hvordan vi planlegger og gjennomfører tilsynene, har stor betydning for resultatene vi oppnår. Vi er derfor opptatt av at både vi og fylkesmannsembetene gjør gode analyser av hvordan vi bør utforme tilsynene innenfor rammen av vår felles metode, slik at tilsynene våre gir mest mulig effekt. Utdanningsdirektoratet har i 2015 jobbet videre med å lage gode analyser som grunnlag for å gjennomføre tilsynene effektivt og treffsikkert.

Tilsynsresultatene er et viktig bidrag til kunnskapsgrunnlaget

Vi ser at funn fra tilsynene er en viktig kilde til informasjon om regelverksetterlevelsen. Funnene er viktige for videre politikkutforming og for skoleeiere, barnehagemyndigheter og skolers utviklingsarbeid. Funnene gir også viktig informasjon til elever og foreldre, slik at de kan være pådrivere for regeletterlevelse. I 2015 har vi jobbet med hvordan vi formidler funnene fra tilsynene på en lettfattelig og oversiktlig måte. Vi viser i denne sammenheng til oppsummeringsrapportene «Et trygt og likeverdig tilbud av høy kvalitet» og «Det er styrets ansvar». Vi viser også til tilsynsrapporter på udir.no hvor alle rapporter fra våre tilsyn med frittstående skoler blir publisert.

Internasjonalt samarbeid

Samarbeid med andre europeiske tilsynsorganer er en viktig arena for å lære av andre og bidra til kompetanseheving i andre land. Høsten 2015 var Utdanningsdirektoratet vertskap for SICI (the standing international conference of inspectorates of education). Workshopen handlet om kommunikasjon og betydningen av god kommunikasjon for å skape endring hos skoler og kommuner. Til sammen deltok 100 personer fra 22 delstater og land. Samlingen fikk strålende tilbakemeldinger fra deltakerne.

Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

I embetsoppdraget for 2015 var det krav fra oss om at fylkesmennenes tilsynsaktivitet skulle være på samme nivå som i 2014. I 2014 ble det på landsbasis gjennomført 109 tilsyn på barnehageområdet. Vi satte ikke krav til tema, men tilsynene skulle baseres på risikovurderinger. Våre vurderinger av fylkesmennenes resultater og funn fra tilsynene blir tilgjengelige i løpet av våren 2016.

Vi har jobbet videre med å sikre en likere rettslig forståelse mellom fylkesmannsembetene. Dette skal bidra til en likere tilsynspraksis ut mot barnehagemyndighetene. På den måten ønsker vi å øke kvaliteten på barnehagemyndighetens tilsyn overfor den enkelte barnehage. Vi har kartlagt embetenes praksis ved å gå gjennom 86 tilsynsrapporter. Gjennomgangen avdekket ulikheter mellom embetene. Embetene fikk presentert resultatene fra gjennomgangen, med fokus på hvordan de kunne jobbe for å sikre en mer lik rettslig forståelse dem imellom. De ble oppfordret til å jobbe videre med dette på regionsnivå, og fikk egne midler fra oss til dette arbeidet. Alle regionene har jobbet med dette i ettertid.

Arbeidet med en tilsynssatsing på barnehageområdet er påbegynt. Forberedelsene vil etter planen være ferdige ved utgangen av 2016. Satsingen består av to hovedkomponenter, veiledning og tilsyn. Vi viser i denne sammenheng til oppsummeringen av tilsynsresultatene fra 2014, som viser at kombinasjonen av tilsyn og veiledning fører til raskere retting. Vi vurderer derfor at det er hensiktsmessig med en tilsvarende tilnærming i tilsynssatsingen på barnehageområdet.

Det er opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra fylkesmannsembetene og direktoratet. Den har representanter fra de fire regionene som er ansvarlige for å involvere og informere embetene i sin region underveis. Formålet med denne organiseringen er å stimulere til økt regionsamarbeid, og bygge kompetanse i regionene. I 2015 har arbeidsgruppen ferdigstilt et utkast til tilsynsmateriale om barnehagemyndighetens virkemiddelbruk. Videre arbeid i 2016 vil ha særlig fokus på veiledningsmateriale til barnehagemyndigheten og pilotering av tilsynsmateriale.

Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannens tilsyn i 2015 kan deles i to hovedtyper:

  1. Felles nasjonale tilsyn
  2. Egeninitierte tilsyn. De egeninitierte tilsynene kan være både planlagte og hendelsesbaserte tilsyn.

I 2015 har vi stilt krav om at halvparten av tilsynene som gjennomføres, skulle være felles nasjonale, og halvparten egeniniterte. Denne prioriteringen gir embetene et lokalt handlingsrom. Direktoratet vurderer at denne fordelingen er hensiktsmessig. Samtidig ser vi at vi nå er på et kritisk minimum for å kunne opprettholde et felles nasjonalt tilsyn, og ikke minst gjennomføre nok tilsyn til å holde tilsynskompetansen ved like. Derfor er vi opptatt av at embetene følger opp aktivitetskravene til tilsynene. Vi viser til at fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsmyndighet tilsier et visst omfang og en viss frekvens av tilsyn. Hverken tilsynsresultater eller data fra klagesaker viser et mindre behov for tilsyn.

I evalueringen av Utdanningsdirektoratet (Rapport 2015:17) sier 86 prosent av utdanningsdirektørene at de er helt eller delvis enige i at Utdanningsdirektoratet bidrar til å høyne kvaliteten i fylkesmannens utøvelse av myndighetsoppgaver (regelverksopplæring, tilsyn, klagesaksbehandling).

Rapporten viser også til at vi har stått for en positiv utvikling av våre produkter. Informantene viser blant annet til en mer systematisk og bedre tilpasset tilsynsmetodikk.

Egeninitierte tilsyn

Aktivitetskravene for 2015 tilsvarte aktivitetskravene i 2014. I 2014 gjennomførte fylkesmannsembetene 119 egeninitierte tilsyn. De har frist til 28. februar 2016 med å rapportere om tilsynsaktiviteten for 2015. Våre vurderinger av resultater og funn fra de egeninitierte tilsynene vil være tilgjengelige i løpet av våren 2016.

Felles nasjonalt tilsyn med kommunale og frittstående skoler

Kravet til gjennomføring av tilsyn i 2015 tilsvarte kravet i 2014. I 2014 gjennomførte fylkesmennene 121 felles nasjonale tilsyn med temaet «skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen». Sentrale kontrollområder i tilsynet er:

  • rektors ansvar for opplæringen i fag
  • underveisvurdering
  • forvaltningskompetanse skolebasert vurdering

I tillegg har vi gjennomført seks felles nasjonale tilsyn med de frittstående skolene i 2015.

Vi vurderer at felles nasjonalt tilsyn er et relevant virkemiddel for å imøtekomme de utfordringene som flyktningsituasjonen medfører, samtidig som tilsynet setter fokus på skolens ansvar for å ivareta alle elever ved skolen.

Formålet med felles nasjonalt tilsyn er å bidra til å sikre at skolene arbeider med alle elevers utbytte av opplæringen, uavhengig av om de følger ordinært opplæringsløp, eller har behov for et spesielt opplæringsløp, for eksempel i form av særskilt språkopplæring.

Vi er opptatt av at våre virkemidler bidrar til å gjøre kommunene gode. Selv om mange kommuner nå står overfor krevende oppgaver, er vårt oppdrag å bidra til å sikre at kommunenes ambisjonsnivå samsvarer med regelverkets krav. Her er tilsyn et sentralt virkemiddel.

Skoleeierperspektivet inn i felles nasjonalt tilsyn

Vi har begynt på forberedelse av fase to av felles nasjonalt tilsyn. Fase to omfatter undersøkelser på skoleeiernivå. Formålet med fase to er å bidra til å skape refleksjon og endring hos skoleeiere, og å tydeliggjøre skoleeiers ansvar for å følge regelverket. Ved å ta utgangspunkt i de tilsynene som allerede er gjennomført på skoler, kan skoleeiere lettere identifisere både styrker og svakheter ved egen skoleadministrasjon, basert på konkrete resultater fra egne skoler. For offentlige skoler vurderer vi dessuten at denne innretningen av tilsynet fører til at tilsynene med en skole i kommunen får større overføringsverdi til de øvrige skolene i kommunen.

Utdanningsdirektoratets øvrige tilsyn med frittstående skoler

Vi har gjennomført tilsyn med 45 frittstående skoler i 2015, inkludert de felles nasjonale tilsynene. Vi har prioritert å føre en rekke omfattende tilsyn bestående av flere temaer. Denne prioriteringen har ført til at vi ikke har nådd ut til like mange skoleeiere som i 2014. Vi vurderer at dette har vært en nødvendig og riktig prioritering ut fra risikobildet. Resultatene fra tilsynene blir oppsummert i en egen rapport 1. mars 2016.

Et av hovedfunnene våre i oppsummeringen av tilsyn med frittstående skoler i 2014, var at styrene må profesjonaliseres og være mer bevisste på sitt ansvar. I 2015 har vi derfor satt i gang en tilsynssatsing rettet mot styrets ansvar. Resultatene fra de første tilsynene med dette temaet vil foreligge i 2016.

I 2015 har vi også foretatt tilsyn med årsregnskapet for alle de 314 frittstående skolene6. Denne gjennomgangen gjør vi for å:

  • markere at vi følger med på hver enkelt skoles økonomiforvaltning, og på hvordan skolen disponerer statstilskudd og skolepenger
  • få oversikt over økonomien i sektoren som helhet
  • få kunnskap som vi benytter i våre risikovurderinger

Vi har utviklet RefLex, det nettbaserte egenvurderingsverktøyet for regeletterlevelse, som vi lanserte for offentlige skoleeiere i 2015. Dette verktøyet blir tilgjengelig for frittstående skoleeiere i 2016. Vi har opplevd en etterspørsel etter dette verktøyet fra de frittstående skolene. I flere tilsyn i 2015 har vi derfor utviklet manuelle egenvurderingsskjemaer, slik at de frittstående skolene skal få samme mulighet som de offentlige skolene til å vurdere egen praksis. Vi mener at egenvurderingsmetodikken vil bidra til å øke regelverksetterlevelsen innenfor de temaene som verktøyet omfatter.

Vårt tilsyn med folkehøgskoler

Vi har i 2015 ikke gjennomført tilsyn med folkehøgskoler.

Rettferdsvederlag

Direktoratet behandler søknader om rettferdsvederlag som gjelder grunnopplæringen, og utarbeider tilrådinger som danner grunnlag for innstilling til vedtak. Endelig vedtak blir fattet av Stortingets rettferdsvederlagsutvalg. I 2015 har direktoratet mottatt 193 nye søknader. Det er produsert 222 tilrådinger.

De ordinære skolesakene er de dominerende. Andre saksgrupper utgjør en svært liten del av søknadene. Det totale tallet på utsendte tilrådinger i 2015 er lavere enn året før.

Ordinære skolesaker inneholder blant annet anførsler om mangelfull skolegang, at skolen ikke har varslet barnevernet om kritikkverdige hjemmeforhold, eller at skolen ikke har grepet inn ved mobbing. Om lag 25 % av søknadene har anførsler om manglende inngripen ved mobbing, og i halvparten av disse er søkerne født etter 1980. Det totale tallet på innkomne søknader er en del lavere enn forrige år, og består i all hovedsak av ordinære skolesaker. Den totale restansen ved årsskiftet var 177 saker.

Utdanningsdirektoratet har som mål at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for rettferdsvederlagssøknader ikke skal overskride tolv måneder. Dette målet er nådd.

En del av søknadene omhandler yngre søkere som har avsluttet sin skolegang på 2000-tallet. Søknader fra yngre søkere inneholder gjerne mer dokumentasjon og ofte flere anførsler enn øvrige søknader. Dette gjør disse søknadene mer tidkrevende å behandle, noe som påvirker den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden.

De fleste av våre søkere er personer som har kommet dårlig ut i møtet med det offentlige, og svært mange er uføretrygdet. Vi er derfor opptatt av å ordlegge oss på en slik måte i våre tilrådinger at søkerne opplever å bli tatt på alvor.

Last ned tabellen

Rettferdsvederlagstilrådinger fordelt etter saksgrupper de fem siste årTabell

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

I 2015 har direktoratet mottatt 743 søknader om godkjenning av utenlandske yrkeskvalifikasjoner. Det er fattet 718 vedtak.

Trenden er at søkere fra de største landene har gått noe tilbake, og at søkerne er mer jevnt fordelt på land. Danmark og Polen er fortsatt på topp til tross for at søknadsmengden har gått litt tilbake. Sverige, Spania, Ukraina og Litauen har gått tilbake. USA, Belgia, Bulgaria, Canada, Filippinene og Serbia har hatt økning. Vi har også hatt enkeltsøkere fra land vi ikke hadde søkere fra forrige år, for eksempel fra Syria, Tadsjikistan, Tanzania, Montenegro og Mosambik.

For å få godkjenning som lærer må søkerne ha en lærerutdanning som ikke avviker vesentlig fra den norske i lengde og innhold. I tillegg må søkerne blant annet fremvise politiattest fra de to siste landene de oppholdt seg i før de kom til Norge. Mange av søkerne utenfor EØS har en fireårig lærerutdanning fra hjemlandet, men får avslag fra oss fordi NOKUT ikke godkjenner det første året av høyere utdanning i mange land. For enkelte søkere er det vanskelig å skaffe politiattest, og spesielt er dette vanskelig for politiske flyktninger og asylsøkere.

Last ned tabellen

Vedtak i utenlandske yrkeskvalifikasjonerTabell

Last ned tabellen

Søknadsmengde fordelt på land for lærere og morsmålslærereTabell

Last ned tabellen

Søknadsmengde fordelt på land for styrere/pedagogiske ledereTabell

Tilskuddsforvaltningen er med på å styrke kvaliteten og mangfoldet i opplæringen

Innenfor utdanningsfeltet har bruken av tilskudd økt både i form av antall ordninger og i omfanget av den enkelte ordning. Utdanningsdirektoratets portefølje var i 2015 på 6866 mrd. kroner7. Dette er en økning fra 2014 på 9,2 %. Eksempel på hva som bidrar til veksten, er økninger i antall frittstående skoler og i nye ordninger som er kommet til, f.eks. tilskudd til lærertetthet.

De største mottakerne av tilskudd er frittstående skoler, kommuner og offentlige skoleeiere, folkehøgskoler og barnehager. I tillegg blir det gitt tilskudd til mange mindre formål som tilskudd til særskilte skoler og til ulike organisasjoner.

For noen av ordningene har Utdanningsdirektoratet delegert ansvaret for forvaltningen til fylkesmennene. Dette gjelder noen landsomfattende ordninger, for eksempel opplæring innenfor kriminalomsorgen og for samisk i grunnopplæringen. Alle tilskuddsordninger for barnehagesektoren, skolesektoren og andre ordninger blir omtalt i direktoratets årlige rapport om tilskuddskontrollen.

Tilskuddskontroll og tilskuddsindikatorer

Med den mengden av tilskuddsordninger direktoratet forvalter, har vi ikke kapasitet til å gjennomføre evalueringer av alle ordningene. Direktoratet har derfor utviklet en metode for å kunne klassifisere ordningene i ulike risikoklasser. Dette er gjort for å kunne sette inn kontroller og analyser på de ordningene hvor risikoen er størst. Klasse 1 er de med lav risiko, klasse 2 er de med middels risiko og klasse 3 er de med høy risiko. Inndelingen er basert på indikatorer knyttet til følgene områder:

  • Kvantitative mål: omfanget av tilgjengelige data om ordningen
  • Internkontroll: kontroll gjennom lovverk/forvaltning, rapportering, revisorkontroll, tilsyn
  • Ekstern markedskontroll: kontroll gjennom mekanismene i et åpent marked, eksempelvis konkurranse knyttet til elevgrunnlag
  • Incentivproblem: muligheten er til stede for at rammeverk og midler kan misbrukes

I 2015 viser inndelingen at 93 % av porteføljen ligger i kategori 1 og 2. I forhold til 2014 er dette en økning på 3 %. Økningen skyldes at noen av de ordningene som var for nye til å bli vurdert i 2014, nå er tatt med i vurderingen. I tillegg har nye vurderinger gitt endring i tidligere klassifiseringer. Tre ordninger var ikke med i årets vurdering. Disse har i hovedsak en innretning som er lite egnet til å klassifisere. Eksempel på en slik ordning er «Kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereform».

Denne måten å vurdere tilskuddsordningene på gir oss en god oversikt over risikobildet ved tilskuddsporteføljen. Vi kan også si noe om hvilke effekter vi kan se av enkeltordninger, der vi har gjort mer detaljerte analyser ved hjelp av tilskuddsindikatorene. Et eksempel på en slik vurdering for en enkeltordning er den analysen som ble gjort for ordningen «tilskudd til opplæring av barn og unge i asylmottak og omsorgssenter». Her ble data samlet inn gjennom en spørreundersøkelse hos de kommuner som har mottak eller omsorgssenter. Undersøkelsen viste at de fleste barn og unge kommer raskt ut i opplæring i kommunene. Dette er bra og viser at ordningen har en god styringseffektivitet, selv om det kan være utfordringer knyttet til lærerkompetanse og flerspråklig opplæring/fagopplæring. I 2015 har flyktningsituasjonen gitt ytterligere utfordringer på dette området både kapasitetsmessig og faglig.

Elektronisk forvaltning

For å effektivisere forvaltningen, fjerne tidstyver og gjøre det enklere for de som mottar tilskudd, har vi fortsatt satsingen på elektronisk forvaltning. Foruten å gi mottakerne av tilskudd en enklest mulig hverdag, gjør den elektroniske forvaltningen at vi kan spore alle transaksjoner av utbetaling tilbake til grunnlaget for den enkelte utbetaling, enten dette er en elevtelling eller en direkte søknad. For tilskuddsmottakerne er det etablert en selvbetjeningsløsning «TAVLA», hvor den enkelte kan se sitt tilskudd, tilskuddsgrunnlag og betingelsene for tilskuddet gitt i tilskuddsbrev. I TAVLA kan også tilskuddsmottakerne avgi sine pålagte rapporteringer, se sine godkjenninger og se hvilke kontroll- og tilsynsaktiviteter som foretas overfor den enkelte tilskuddsmottaker. TAVLA er i 2015 utvidet til også å omfatte de tilskudd som går til kommuner, fylkeskommuner og folkehøgskoler.

Den elektroniske forvaltningsløsningen er i 2015 også benyttet til utbetalinger knyttet til kompetansesatsingen innen grunnopplæringen. Dette var utbetalinger og tilskuddsbrev som tidligere ble håndtert av fylkesmennene. Ved at vi også har tatt hånd om dette i forvaltningsløsningen, har fylkesmennene fått frigjort kapasitet, samtidig som forvaltningen er blitt mer enhetlig. I 2016 vil kompetansesatsingen på barnehageområdet også bli tatt inn i den elektroniske forvaltningen.

Visualisering og mer offentlighet

I 2015 lanserte vi en tjeneste kalt «VIZ». Dette er en tjeneste som visualiserer hvem som får hvilke tilskudd, og hvor i landet de holder til ved hjelp av en karttjeneste. Her kan de for eksempel innenfor en kommune se hvilke typer tilskudd kommunen får. Dersom de har friskole innenfor sin kommune, vil de også se hvilke skoler dette er, hva disse skolene får i tilskudd, og hvor mange elever de har. Tjenesten viser data detaljert på den enkelte aktør og aggregerte via kommune, fylke og opp til nasjonalt nivå. Tjenesten avlaster i stor grad etterspurt informasjon fra presse, organisasjoner og andre interesserte, og er en del av den meroffentligheten som vi praktiserer.

Evalueringer

Vi har i 2015 fått i oppdrag å evaluere opplæringen i kriminalomsorgen. Det har vært tilbudskonkurranse, og leverandør er valgt. Evalueringen skal sluttføres innen utgangen av 2016. I tillegg har vi i 2015 startet evaluering av tilskudd til barn og unge asylsøkere og tilskudd til leirskoleopplæring. Dette er ordninger som i dag er forvaltet av fylkesmennene, og evalueringen skal se på hvordan disse kan forenkles (fjerne tidstyver) og trekkes inn til en sentral forvaltning, slik at fylkesmennene får frigjort kapasitet.

Nye ordninger

Vi har fått forvaltningsansvaret for tre nye tilskuddsordninger i 2015.

  • Kap. 226 post 63 Tilskudd til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats fra 1. – 4. trinn
  • Kap. 227 post 76 Tilskudd til Norsk håndverksinstitutt og Foreningen Norden
  • Kap. 231 post 70 Tilskudd til svømming i barnehager, prøveprosjekt frivillige organisasjoner

Ordninger som går ut

En ordning har gått ut av direktoratets forvaltningsansvar i 2015.

  • Kap. 227 post 73 Tilskudd til opplæring i Kenya.
GrafikkGrafikk

Utgiver
Utdanningsdirektoratet

Ansvarlig redaktør
Helge Lund

Foto
Tine Poppe

Design og grafisk produksjon
Dinamo AS

Trykk
07 media

Redaksjonen
Doris Amland (redaktør)
Angela Kreher
Anne Kristine Larsen
Arne Eltvik
Julia Stelzer Pettersen
Karen Bø
Line Mork
Marit Helen Bakken
Marit Solvoll
Morten Haug Frøyen